La problemática laboral de los trabajadores municipales en el Perú

Hoy 05 de Noviembre los trabajadores ediles conmemoran el día del Trabajador Municipal. La celebración tuvo su origen en 1979 cuando en pleno gobierno militar los obreros municipales llevaron a cabo una huelga nacional indefinida que duró 62 días.

Sucede que el Lunes 05 de Noviembre de 1979 la imagen del venerado San Martín de Porras salió en procesión por las calles capitalinas, y al ingresar a la Plaza de Armas fue homenajeado por el Presidente Francisco Morales Bermúdez y el Alcalde de Lima Roberto Carrión Pollit. En esas circunstancias los huelguistas de la comuna limeña rogaron al santo moreno que les hiciera el milagro de encontrar una solución a sus reclamos. Coincidentemente en horas de la tarde los líderes de la movilización obrera fueron recibidos en Palacio de Gobierno y arribaron a puntos de consenso con las autoridades que permitieron el término de la huelga.

Desde aquel entonces los trabajadores municipales optaron por celebrar su día cada 05 de Noviembre en agradecimiento por el milagro concedido por San Martín de Porras.

Esta fecha entonces es propicia para homenajear a los miles de trabajadores que prestan servicios en las diversas municipalidades provinciales, distritales y de centros poblados de nuestro país, a quienes felicitamos por su labor y les deseamos que obtengan el ansiado reconocimiento de los derechos laborales que por ley orgánica les asisten.

Y es que en esta fecha el homenaje que las autoridades edilicias realizan a sus trabajadores no debería consistir sólo en una felicitación o en una reunión de confraternidad, sino que debe ser el punto de partida para un sinceramiento de las relaciones laborales y el cumplimiento estricto de la ley.

¿Y porqué decimos esto?. Porque a lo largo de nuestro territorio nacional miles de obreros municipales (incluyendo agentes de serenazgo) vienen siendo contratados bajo régimen SNP primero y bajo régimen CAS después, en lugar de aplicárseles el régimen laboral que la Ley Orgánica de Municipalidades establece: el régimen laboral privado. De esta forma las autoridades edilicias vienen desconociendo los derechos laborales de sus obreros municipales causándoles grave perjuicio económico, situación que ha sido  y viene siendo permitida por un conjunto de factores: la deficiencia legislativa de nuestras autoridades congresales, el pragmatismo de las autoridades municipales y la escasa comprensión del problema por parte de nuestras autoridades jurisdiccionales.

Pero el problema no es nuevo. El problema fue generado en 1984 por el Congreso de la República. En efecto, todos los obreros del Estado pertenecen al régimen laboral privado por mandato de la Ley 9555 del 14 de Enero de 1942. Tanto así que la propia Ley de Bases de la Carrera Administrativa (Decreto Legislativo 276) establece en su Primera Disposición Complementaria que “los obreros del Estado se rigen por las normas pertinentes”, es decir por la Ley 9555 y demás disposiciones laborales privadas.

Los obreros municipales no eran ni son la excepción ya que están expresamente incluidos como beneficiarios de la Ley 9555. Sin embargo, en la década de los 80 del siglo pasado el Congreso decidió regular el funcionamiento de las municipalidades del país, por lo cual en 1984 aprobó la Ley 23853 (Ley Orgánica de Municipalidades) y en su Artículo 52º estableció un régimen laboral inaplicable para los obreros municipales: los legisladores de entonces establecieron que los obreros municipales pertenecían al régimen laboral público (es decir a la carrera administrativa regulada por el Decreto Legislativo 276) pero que tenían derecho a todos los beneficios que les asiste a los demás obreros estatales. En otras palabras, el Artículo 52º de la Ley 23853 establecía que los obreros municipales pertenecían al régimen laboral público pero que los derechos laborales que les correspondían eran los del régimen laboral privado. Este contrasentido tornó inaplicable el mencionado artículo y dejó en el limbo a los miles de obreros municipales.

Pero a ello se aunó que en la década de los 90 se inició un proceso de contracción de las planillas oficiales del Estado, por lo cual cada año las normas presupuestales dictadas por el Congresos prohíben los nombramientos en la carrera administrativa. De este modo, al amparo de dicha prohibición los miles de trabajadores municipales pasaron a ser contratados bajo locación de servicios, sin beneficios ni derechos laborales.

Significa entonces que el Artículo 52º de la Ley 23853 que establecía el régimen laboral de los obreros municipales fue inaplicable desde su origen por la contradicción que contenía, pero quedó además suspendido en sus efectos a partir de la década de los 90 por la prohibición de nombramiento que hasta la fecha se mantiene.

La problemática no pasó inadvertido para el Congreso, que el 01 de Junio del 2001 decidió corregir su error y publicó la Ley 27469 que dispuso modificar a la Ley Orgánica de Municipalidades estableciendo que los obreros municipales pertenecen al régimen laboral privado.

Posteriormente en Mayo del 2003 la Ley 23853 fue derogada por la Ley 27972 (nueva Ley Orgánica de Municipalidades) cuyo Artículo 37º reitera que los obreros municipales pertenecen al régimen laboral privado.

No cabe duda entonces que los obreros municipales que no se encuentren nombrados en la carrera administrativa pertenecen al régimen laboral privado a partir del 02 de Junio del 2001, pero pese al mandato expreso de la Ley Orgánica de Municipalidades las autoridades edilicias siguieron contratando a sus trabajadores de dicha categoría bajo contratos de locación de servicios o contratos no personales (SNP), inaplicando la ley especial que las regula.

El 28 de Junio del 2008 se publicó el Decreto Legislativo 1057 que crea el régimen de contratación administrativa de servicios (CAS) y que tuvo como objetivo dotar de derechos laborales mínimos a los servidores públicos que venían siendo contratados como locadores o como SNP por las restricciones de nombramiento que contienen las leyes anuales presupuestarias.

Ello motivó que las municipalidades, en lugar de reconocer a sus obreros los derechos del régimen laboral de la actividad privada que establece el Artículo 37º de la Ley Orgánica de Municipalidades, hayan optado por sustituir los contratos de locación de servicios o de servicios no personales de sus obreros por contratos administrativos de servicios.

De este modo, desde el 02 de Junio del 2001 se viene produciendo el desconocimiento de los derechos laborales de los obreros municipales en todo el país.

Cierto es que algunos pocos casos han pasado por el tamiz del Tribunal Constitucional que ha ordenado la reposición de obreros municipales contratados bajo locación de servicios y cesados bajo contratos CAS, bajo el entendimiento de que les corresponde el régimen laboral privado en el cual el despido debe obedecer a una causa justa establecida en la ley. Pero no es menos cierto que la gran mayoría de los obreros municipales desconocen sus derechos o no están en condiciones de hacerlos valer sino hasta que sean despedidos, y que algunos casos que han sido o vienen siendo tramitados ante el Poder Judicial han dado lugar a pronunciamientos disímiles que revelan  un desconocimiento de la problemática y falta de uniformidad en las soluciones adoptadas (por ejemplo: la Primera Sala Laboral de Lima ordenó correctamente el reconocimiento de derechos laborales para 15 obreros de la Municipalidad de Lima Metropolitana a partir del 02 de Junio del 2001 con reconocimiento de la remuneración que se aplica a los obreros municipales, dejando sin efecto los contratos SNP y CAS que venían firmando; en otro caso que tenemos la satisfacción de patrocinar el Juzgado Laboral Permanente de Lima ordenó ese mismo reconocimiento a un agente de serenazgo pero ordenó equivocadamente que su ingreso a planillas sea con la remuneración que actualmente percibe como CAS, mucho menor a la que perciben los obreros municipales, por lo cual hemos apelado en el extremo de la nivelación salarial; menos suerte han tenido hasta el momento otros 20 obreros municipales, patrocinados colectivamente por otro letrado, a quienes el Juzgado Laboral Permanente de Lima declaró de plano improcedente la demanda y derivó el expediente al juez contencioso administrativo, argumentando que carece de competencia por tratarse de servidores públicos, lo cual ha motivado que algunos de ellos se desistan del proceso para interponer con nuestro patrocinio demandas individuales ante magistraturas más entendidas en el tema; y finalmente en otro caso que patrocinamos el Juzgado Laboral Permanente de Lima fallado clamorosamente al declarar improcedente la demanda de un agente de serenazgo bajo el equivocado entender del juzgador de que los serenos municipales desarrollan labores intelectuales y por ende no son obreros sino empleados, por lo cual también hemos apelado dado que el Tribunal Constitucional ha establecido el criterio reiterado de que los serenos municipales son obreros y desarrollan labores con predominio de la actividad física).

Esta es pues la menuda situación que padecen los obreros municipales. En cuanto a los empleados no hay duda que perteneciendo a la carrera administrativa y estando prohibidos los nombramientos en dicho régimen laboral, les es aplicable válidamente la contratación administrativa de servicios. Pero ello no es procedente tratándose de los obreros municipales. A ellos por ley expresa que tiene carácter de ley orgánica les corresponde el régimen laboral privado a partir del 02 de Junio del 2001, y en esa línea las autoridades municipales deberían proceder en este día a reflexionar sobre la ilegalidad del desconocimiento de derechos laborales de sus trabajadores y subsanar las omisiones en el que por desconocimiento o por decisión voluntaria vienen incurriendo. Y los magistrados que tengan a su cargo la solución de controversias sobre esta materia tienen la obligación de efectuar un adecuado análisis del problema y adoptar la solución correcta.

Feliz día, amigos trabajadores municipales.